Точка зрения
21.01.11

Эволюция ядерной доктрины НАТО

Сергей Ознобищев директор Института стратегических оценок

Она противоречит сама себе и тенденциям мирового развития

Изменение политической ситуации в Европе и за ее пределами влечет за собой и изменение взглядов Североатлантического альянса в области ядерного оружия, основные элементы которых традиционно излагаются в документах под названием «Стратегическая концепция НАТО». Следует, однако, отметить, что трансформация этих взглядов заметно отстает от позитивных изменений в отношениях России и Запада.
Серьезному учету этих изменений мешает несколько факторов. Во-первых, нельзя не признать, что отношения России со странами Запада и в особенности с НАТО носили и в 90-е и в начале 2000-х годов исключительно нестабильный характер. Это препятствовало созданию устойчивой позитивной тенденции в отношениях, которая могла бы воплотиться в ряде изданий Стратегической концепции (СК) последних десятилетий – 1991, 1999 и 2010 годов.
Во-вторых, на протяжении всего этого времени в отношениях Запада и России в значительной степени проявлялись «остаточные» элементы времен холодной войны. Это находило свое отражение не только в реальных политических действиях, но и в постулатах документов в сфере национальной безопасности.
В-третьих, политические элиты новых членов НАТО не смогли расстаться со своими фобиями в отношении России, которые укоренились в прошлой системе отношений с Москвой постсоветского периода.
Все это создавало условия для появления в стратегических концепциях НАТО противоречивой лексики как в отношении России, так и во взглядах на ядерное оружие.
В общем плане на формирование положений новой СК НАТО на всем протяжении ее формирования фундаментальное воздействие оказывали две группы геополитических реалий. К первой из них следует отнести восприятие уровня традиционных угроз, характера и динамики отношений с бывшим потенциальным противником – Россией. Ко второй – уровень оценки так называемых новых вызовов и угроз. Это относится к восприятию уровня конфликтности в регионах, прилегающих к Европе, опасностей, связанных с распространением ОМУ и терроризмом.
Западным экспертным сообществом не была снята озабоченность в отношении политической стабильности как внутри России, так и последовательности курса на развитие сотрудничества с НАТО в российской внешней политике.
Об этом, в частности, свидетельствуют положения столь важного документа, специально предназначенного для проработки основных направлений готовящейся СК, каким является доклад так называемой группы мудрецов под руководством Мадлен Олбрайт – «НАТО 2020». В нем подчеркивается, что «поскольку будущую политику России в отношении НАТО по-прежнему трудно предугадать, то союзники, имея целью установление отношений сотрудничества, должны одновременно обезопасить себя от возможности того, что Россия может решить начать проводить более враждебную политику». Наиболее же надежной гарантией безопасности в понимании многих политиков в современном мире по-прежнему остается ядерное оружие. Похоже, именно подобные соображения лежали в основе соображений в пользу сохранения роли и места ядерного оружия в новой Стратегической концепции НАТО.
Достаточно точно позиция Брюсселя, выраженная в докладе группы Олбрайт, была охарактеризована в интервью заместителя министра иностранных дела РФ Александр Грушко. Он подчеркнул, что «в ходе многочисленных консультаций и с альянсом, и с отдельными странами НАТО, и с «мудрецами» мы очень четко рассказывали о нашем видении основных элементов Стратегической концепции НАТО. Первое и, пожалуй, главное заключается в том, что НАТО должна уйти от двусмысленности в выработке своего отношения к России. До сих пор для натовской позиции была характерна двойственность: с одной стороны, утверждалось, что Россия – партнер. С другой стороны, в более или менее скрытой форме признавалось, что Россия может представлять собой проблему в области безопасности и даже прямую угрозу».

НЕИЗМЕННОСТЬ ПОЗИЦИЙ

Подобное отношение к России было характерно для Запада практически на всем протяжении двусторонних отношений. В этом смысле показательно, что примерно в таком же ключе в 90-е годы высказывались некоторые высокопоставленные представители Госдепартамента США, поясняя, что расширение НАТО нужно на тот случай, если развитие событий в Москве пойдет по негативному сценарию.
Все 90-е и 2000-е годы отношения России и НАТО характеризовались постоянными взлетами и падениями. Но главной тенденцией для российского политико-экспертного сообщества оставалось негативное восприятие и озабоченность в связи с расширением НАТО.
Несмотря на оптимистичные заявления официальных представителей НАТО о мерах по налаживанию партнерства с Россией, своеобразный негативный итог построению двустороннего диалога подведен в Военной доктрине РФ 2010 г. Из нее следует, что Москва по прошествии более пятнадцати лет со времени начала процесса расширения по-прежнему рассматривает в качестве основной внешней военной опасности «стремление наделить силовой потенциал НАТО глобальными функциями, реализуемыми в нарушение норм международного права, приблизить военную инфраструктуру стран – членов НАТО к границам Российской Федерации, в том числе путем расширения блока». В перечне военных опасностей, перечисленных в доктрине, эта занимает первое место. По мнению большинства российских экспертов, именно бездумная политика расширения НАТО была основным негативным фактором, нанесшим большой вред нашим отношениям.
Определенный прогресс, достигнутый в отношениях России и Запада в современном политическом цикле, очевиден. Однако представляется, что достигнутых в последнее время позитивных сдвигов недостаточно для того, чтобы заложить основу для кардинального и необратимого изменения отношений между Россией и НАТО, Россией и Западом в целом.
Обращают на себя внимание оценки председателя правительства Владимира Путина. В одном из своих интервью в конце лета 2010 г. он выразил уверенность, что сказанное им в своей речи в Мюнхене в 2007 году, резко критиковавшей позицию Запада по отношению к России, актуально и по сей день.
Что касается второй группы угроз, то озабоченность в НАТО по этому поводу абсолютно очевидна. Растущая опасность распространения ОМУ и терроризма подчеркивается представителями альянса практически постоянно.
В отношении новой Стратегической концепции НАТО у политического и экспертного сообщества были определенные оптимистические ожидания. Но правы оказались те, кто предсказывал, что Брюссель сейчас не решится на сколь-нибудь заметную модернизацию своей ядерной стратегии и скорее всего лишь добавит к ней некоторые косметические изменения, отвечающие велению времени (например о поддержке идеи безъядерного мира).
Полученный результат еще более контрастирует с имевшимися возможностями, если учесть, что подготовка представленного в Лиссабоне документа имела беспрецедентный характер, когда в разных форматах были проведены многочисленные консультации между представителями западных и российских политических и экспертных сообществ относительно основных постулатов будущего документа. К сожалению, найти в новом документе позитивные следы этого интенсивного и уникального диалога достаточно сложно.
Появившийся в итоге документ оказался ниже тех ожиданий, которые были. Более того, документ оказался в значительной части составленным из слегка модифицированных положений, однажды уже заявленных в предшествовавших изданиях Стратегической концепции 1991 и 1999 годов. Более того, СК оказалась гораздо более консервативной, чем новый Ядерный обзор США, где сказано много нового в отношении снижения роли ядерного сдерживания в обеспечении безопасности, готовности Вашингтона к более активным шагам на пути укрепления режима нераспространения, продолжению процесса сокращения и ограничения ядерных вооружений.
Для объективного анализа основных положений новой СК в отношении ядерного оружия целесообразно сравнить их с аналогичным документом 1999 года по следующему перечню вопросов.
Каковы угрозы, для преодоления которых НАТО считает необходимым иметь в своем распоряжении ядерное оружие?
Пути обеспечения безопасности с помощью ядерного оружия.
На какие ядерные средства рассчитывает Североатлантический альянс в своей стратегии?
Готовность к переговорам по сокращению и ограничению ЯО.
Отношения с Россией.
Последний пункт имеет самое непосредственное отношение к ядерному оружию, поскольку традиционно НАТО имела ядерное оружие именно в контексте военных отношений с СССР, а затем – Россией.

УГРОЗЫ БЕЗОПАСНОСТИ

Если исходить из приоритетности порядка упоминания в перечне, представленном в СК, то наиболее важным фактором оказывается то, что можно было бы назвать «ядерной традицией». Буквально в первых строках Стратегии отмечается, что «до тех пор, пока в мире существует ядерное оружие, НАТО останется ядерным альянсом». В СК 1999 года такое положение отсутствовало, хотя нигде не ставилась под сомнение необходимость обладания ядерным оружием. Следует в то же время признать, что альянс решил не отставать от последних «модных» новаций в этой сфере, о чем будет сказано ниже.
Обосновывая необходимость поддержания высокоэффективного военного потенциала, в том числе ядерного, авторы СК указывают на тот факт, что современная ситуация в сфере безопасности содержит в себе «широкий и эволюционирующий набор вызовов безопасности НАТО». При этом отмечается, что «угроза нападения с применением обычных средств против НАТО низка», хотя «полностью игнорировать ее нельзя». Те же положения чуть в иной редакции можно видеть и в СК 1999 года. Примерно то же с 90-х годов утверждается в российских документах в сфере национальной безопасности.
Утверждения такого рода представляют собой некий осторожный оптимизм, на грани которого можно оставаться сколь угодно долго – ведь само продвижение НАТО к границам России создало гипотетическую возможность вооруженного конфликта с ней напрямую, или на постсоветском пространстве.

ОПАСНОСТИ НОВОГО ТИПА

Однако трагическим знамением можно считать то, что акт «катастрофического терроризма» 11 сентября 2001 года был совершен против самой мощной ядерной державы – Соединенных Штатов Америки. Наряду с прочими последствиями это событие самым очевидным образом поставило под сомнение адекватность ядерного сдерживания в эпоху после холодной войны – ведь против терроризма бессмысленно бороться с помощью ядерного оружия и сдерживание здесь абсолютно не срабатывает.
Понимание новизны возникшей ситуации, однако, не привело к коренному пересмотру взглядов на ядерное сдерживание в официальных документах «ядерной пятерки». Ядерное оружие сохраняется под разными декларируемыми предлогами, в том числе имея в виду и наличие террористической угрозы, но в действительности для реализации той же самой базисной схемы сдерживания, которая имела место и во времена холодной войны, в которой «ядерный Запад» сдерживал Россию, и наоборот. Многочисленные доказательства сохранения именно такого алгоритма сдерживания присутствуют как в официальных документах, так и в разработках ведущих экспертов США и России.
Если в соответствующих российских документах последнего времени (Военная доктрина Российской Федерации от 5 февраля 2010 года, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года от 13 мая 2009 года) в качестве элемента обоснования рациональности обладания и модернизации собственного ядерного потенциала США подразумеваются, но не упоминаются, то в американских документах наблюдается иная картина. В последнем Обзоре ядерной политики США открыто говорится, что «российские ядерные силы будут оставаться важным фактором в определении того, насколько и как быстро мы готовы сокращать американские силы».
Авторитетные американские экспертные оценки также свидетельствуют, что в политико-академическом сообществе широко распространено мнение, что «российское ядерное оружие остается самой большой военной угрозой для Соединенных Штатов». Именно такое понимание, свойственное основной ядерной державе Североатлантического союза, подпитывает и проектирование ядерной политики НАТО. Авторитетный высокопоставленный военный эксперт, бригадный генерал Виттманн обратил внимание на прямую связь концептуального обоснования в НАТО так называемого расширенного сдерживания, включающего передовое базирование некоторых систем ядерного оружия США с наличием «соответствующих систем вооружений у России».
Все это подтверждает то обстоятельство, что, несмотря на происшедшие геополитические и иные изменения, Россия продолжает рассматриваться альянсом в качестве основного объекта ядерного сдерживания.
Новая СК уделила значительное внимание и новым угрозам – распространению ядерного и других видов оружия массового уничтожения, а также терроризму, «представляющему прямую угрозу гражданам стран НАТО». В этом контексте все чаще упоминается возможность кибератак по критически важным сетям связи, а также констатация роста зависимости от зарубежных энергетических поставок, хотя роль НАТО в предотвращении именно этих опасностях весьма спорна.
В целом, как и в российских документах в сфере национальной безопасности, утверждается, что «альянс не считает какую-либо страну своим противником» – заявление, практически буквально повторяющее аналогичный постулат документа 1999 года. Однако, как отмечается, «никто не должен ставить под сомнение решимость НАТО действовать, в случае если безопасность любого из ее членов окажется под угрозой».

ПУТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ С ПОМОЩЬЮ ЯО И ЯДЕРНЫЕ СРЕДСТВА НАТО

С учетом произошедших за последние 20 лет геополитических и геостратегических перемен в Европе, вполне можно было бы ожидать от НАТО заявления, что на Европейском континенте присутствие ядерного оружия альянса преследует исключительно цель сдерживания его применения другими державами. Но вместо этого новая СК изобилует двусмысленностями. В отношении возможности применения в каких-либо сценариях ЯО отмечается, что обстоятельства, при которых альянсом «может серьезно рассматриваться применение ядерного оружия, в высшей степени маловероятны». Это весьма важное положение представляет собой тем не менее абсолютный повтор формулировки СК 1999 года.
При этом акцент делается на том, что «безопасность альянса в первоочередном порядке обеспечивается за счет стратегических ядерных сил альянса, в особенности находящих в распоряжении Соединенных Штатов, а также независимых стратегических ядерных сил Объединенного Королевства и Франции, которые, играя собственную сдерживающую роль, осуществляют свой вклад в сдерживание и поддержание безопасности альянса» (приведенное заявление является калькой аналогичного положения СК 1999 года). Для обеспечения полного набора возможностей, необходимых для сдерживания и защиты от угрозы любого рода, предусматривается ряд мер. Среди них на первом месте находится уже использованная в документе 1999 года формула – «поддержание необходимого сочетания ядерных и обычных сил».
Для того чтобы сдерживание выглядело максимально реалистичным, указывается на необходимость самого широкого участия союзников в «коллективном оборонительном ядерном планировании», что предполагает «в условиях мирного времени размещение ядерного оружия», а также участие в согласовании функций управления и связи и совместных консультациях. Это положение (п. 19, СК 2010 года) является абсолютно точной копией формулировки, использованной в СК 1999 года (п. 63).
Единственным принципиально новым элементом является акцент на противоракетную оборону. Это обусловлено характером восприятия угроз в области распространения ядерного оружия (в первую очередь – фактором иранской ракетно-ядерной программы), новыми техническими и организационными возможностями, планами Вашингтона развернуть базы ПРО в Европе. В определенном смысле архитекторы натовской военной политики повторили идеи известной речи Рональда Рейгана марта 1983 года (положившей начало так называемой стратегической оборонной инициативе – СОИ), заявив, что альянс будет развивать возможности по защите населения и территории против удара с применением баллистических ракет в качестве «основополагающего элемента коллективной обороны».
В этом контексте особое значение приобретает перспектива взаимодействия с Россией, которая поддерживает идею совместной ПРО. Новым элементом стало сделанное заявление, что НАТО будет активно стремиться к сотрудничеству в сфере ПРО с Россией.

ГОТОВНОСТЬ К ПЕРЕГОВОРАМ. ОТНОШЕНИЯ С РОССИЕЙ

В новой Стратегической концепции заявляется, что «НАТО стремится к обеспечению безопасности на возможно максимально низком уровне вооруженных сил» (п. 26). Этот тезис с разницей в пару слов был позаимствован из СК образца 1999 года (п. 40). Такая постановка вопроса наводит на мысль, что за 11 лет в политике НАТО ничего не изменилось. Правда, альянс берет обязательство «создавать условия для дальнейших переговоров в будущем».
В качестве безусловной заслуги альянса отмечается, что со времени окончания холодной войны НАТО «самым решительным образом сократила численность ядерного оружия, размещенного в Европе», равно как и «опору на ядерное оружие в натовской стратегии». Первая часть этого заявления разделяется экспертами, которые предполагают, что кроме ядерных потенциалов Англии и Франции в Европе сохраняется около 200 бомб свободного падения, дислоцированных в пяти европейских странах.
Однако никаких официальных данных по этому поводу не сообщается. Никак не касаясь этого вопроса, как и критериев или методики оценок, новая СК неожиданно обращается к тезису о превосходстве в численности тактического ядерного оружия у России и необходимости учитывать это превосходство. Перед НАТО ставится задача «в любых последующих сокращениях добиваться согласия от России на увеличение транспарентности ее ядерного оружия в Европе и на передислокацию этих вооружений» как можно дальше от территории стран – членов НАТО (куда, к территории КНР, Японии?). Такая постановка вопроса выглядит неубедительно и несет чрезмерный политико-пропагандистский налет, что не способствует налаживанию диалога по данной теме.
На этапе обсуждения возможного содержания будущей СК НАТО в политико-экспертном сообществе высказывались сомнения относительно того, решится ли альянс на декларацию цели продвижения к безъядерному миру. Однако, по-видимому, после повсеместного признания руководителями большинства стран ядерной пятерки (и в особенности России) необходимости совместного движения к такой цели обойти вниманием эту тему было просто неудобно. Тем более что такая декларация не требует от лидеров стран каких-либо срочных действий.
Несмотря на отмеченные выше весьма чувствительные для их восприятия Москвой специфические детали трактовки «российской темы», в новом натовском документе делается попытка вывести отношения с Россией на новый уровень. В практическом плане тема создания совместно с Москвой европейской ПРО не просто заявлена, а говорится о решимости альянса интенсифицировать политические консультации и практическое сотрудничество.
В этой области говорится, что сотрудничество НАТО и России имеет стратегически важно значение. Подчеркивается, что НАТО не представляет угрозы для России. «Наоборот, – говорится в документе, – мы хотим видеть истинное стратегическое партнерство между НАТО и Россией, и мы будем действовать соответствующим образом, с ожиданием ответных действий со стороны России». Тут же признается, что целям общей безопасности в наилучшей степени отвечает «прочное и конструктивное партнерство, основанное на взаимном доверии, транспарентности и предсказуемости».

РОССИЯ И НАТО – ДРУГ ОТ ДРУГА НИКУДА НЕ ДЕТЬСЯ

Несомненно, что стремление к повышению уровня взаимодействия с Россией можно только приветствовать. Однако президентами России несколько раз заявлялось о возможности ее вступления в НАТО, что представляет собой гораздо более высокий уровень отношений, чем стратегическое или какое-либо иное партнерство.
Президенты РФ, каждый в свое время, в публичных выступлениях в присутствии высокопоставленных представителей Запада прозрачно намекали на возможность вступления России в НАТО. В июне 2001 года, после первого российско-американского саммита, в ходе совместной пресс-конференции премьер Путин напомнил Джорджу Бушу, что еще за год до саммита на одной из встреч ему (Путину) был задан вопрос: «Возможно ли, чтобы Россия как-то присоединилась к НАТО?», на который он ответил: «А почему бы и нет». Вспомнил он и то, что бывший госсекретарь США г-жа Олбрайт, «находясь где-то в командировке в Европе», на это сказала: «Ну, это сейчас не обсуждается».
Президент Дмитрий Медведев, выступая в Совете по международным отношениям в ноябре 2008 года (с той же самой Мадлен Олбрайт в качестве ведущей), заметил, что хотя ситуация пока не вполне располагает к присоединению России к НАТО, «но есть известное выражение «Never say never». Лидеры Запада и руководство НАТО предпочли пройти мимо этих абсолютно однозначных сигналов, поступивших с самого верхнего уровня российской власти. Сейчас в новом программном документе НАТО можно было бы ожидать хотя бы предложения приступить к серьезным консультациям по данной теме (как и по вопросу признания ОДКБ и сотрудничества с ней по Афганистану).
В программных документах НАТО нередко и раньше говорилось о партнерстве с Россией, но из этого мало что следовало. Призыв к построению «прочного, стабильного и постоянного партнерства» содержался еще в Основополагающем акте Россия–НАТО, принятом в 1997 году. На деле же отношения нередко значительную часть времени пребывали в состоянии либо напряженности, либо кризиса и от реального партнерства были весьма далеки.
Одним из главных препятствий на пути к нормальному сотрудничеству (не говоря уже о партнерстве) на протяжении более чем пятнадцати лет, как уже отмечено, являлась политика расширения НАТО на восток. За все это время озабоченности России ни разу не были восприняты на официальном уровне как заслуживающие внимания, а тем более обсуждения. И новый документ не привнес никаких изменений в позицию Брюсселя по этому вопросу. В СК с одобрением говорится, что «расширение НАТО внесло заметный вклад в обеспечение безопасности союзников; перспективы дальнейшего расширения и приверженность идее совместного обеспечения безопасности сделали вклад в дальнейшее расширение стабильности в Европе». Такой тезис с точки зрения Москвы просто ошибочен, если смотреть на ситуацию в Европе объективно, а тем более рассматривать отношения с Россией как неотъемлемую часть обеспечения стабильности на континенте.
Конечно, продвижение на пути к реальному партнерству будет серьезно способствовать не только позитивным изменениям во взаимоотношениях НАТО и России, но и конструктивному диалогу Брюсселя и Москвы в сфере сокращения и ограничения ядерных вооружений, трансформации ядерных стратегий сторон. Процесс этот, однако, далеко не «линейный» и не однозначный – достаточно вспомнить, сколько раз двусторонние отношения «замораживались» в связи с различного рода кризисными ситуациями. Собственно, очередная «разморозка» отношений (после грузинского конфликта в августе 2008 года) как раз произошла на саммите в Лиссабоне в ноябре 2010 года, когда и была принята последняя Стратегическая концепция альянса.
Таким образом, новая СК НАТО по-прежнему декларирует приверженность альянса традиционному ядерному сдерживанию в качестве основы безопасности с полным сохранением «трансатлантической связки» – ядерных гарантий со стороны США. Более того, в «ядерной части» СК практически нет ничего нового – почти все положения, связанные с ядерным оружием, представлены точно в тех же выражениях, что и в СК 1999 года. Создается впечатление, что в связи с ростом числа членов альянса внутри НАТО не удалось выработать консенсуса в отношении ряда новых формулировок (в особенности это касается вопросов ядерного оружия), что и предопределило их сохранение в прежнем виде.
В России не воспринимают новый документ как новую страницу в отношениях, тем более что его лексика мало отличается от предшествовавших документов и заявлений.
Для кардинального изменения наших отношений необходима реализация практических начинаний, заявленных на саммите Россия–НАТО в Лиссабоне. В итоге встречи президента Дмитрий Медведева и генерального секретаря НАТО Андерса Фог Расмусена были даны конкретные поручения, в частности по разработке всеобъемлющего совместного анализа будущих рамочных условий сотрудничества в области противоракетной обороны и по конкретизации мероприятий взаимодействия в отношении общих вызовов безопасности XXI века. Выполнение этих поручений может способствовать эволюции как ядерной стратегии НАТО, так и соответствующих российских документов, их отходу от постулатов холодной войны. Что касается принятой в Лиссабоне новой Стратегической концепции НАТО, то уже сейчас ясно, что она вряд ли может способствовать позитивной трансформации ядерной стратегии НАТО.


Институт Посткризисного Мира